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中国承认与执行外国仲裁裁决中的公共政策（注释1）考量
一、引言
国际商事仲裁因其具有中立性、高效性、保密性等优势，已经成为国际商事纠纷的首要争议解决方式。中国自1987年加入《承认及执行外国仲裁裁决公约》（以下简称《纽约公约》）以来，始终秉持着支持和尊重仲裁的理念，积极履行国际义务，推动外国仲裁裁决在我国法域内的承认和执行。随着我国“一带一路”建设的推进和高水平对外开放政策的不断拓展，近年来，我国法院处理的涉外商事纠纷数量不断增加。在积累大量裁判经验的同时，我国法院也在司法实践中对《纽约公约》第五条规定的若干项抗辩事由，形成了与中国法律体系和社会制度相适应的较为清晰的司法标准和裁判方法。
本文将从中国承认与执行外国仲裁裁决的法律框架入手，结合具有代表性的案例，剖析中国法院在审查承认与执行外国仲裁裁决申请时如何适用公共秩序保留条款，从正反两个方面梳理我国在外国仲裁裁决司法审查中对“公共政策”的认定，以期为实务操作提供具有参考价值的指引。
二、承认与执行外国仲裁裁决的法律依据
（一）国际法层面
1958年6月10日，联合国商业仲裁会议召开并签署了《纽约公约》。截至2025年，《纽约公约》共有172个缔约国，涵盖了全球所有主要经济体，是国际商事仲裁领域最具影响力的公约，也是各国承认与执行外国仲裁裁决的核心法律依据。
一方面，《纽约公约》为促进对外国仲裁裁决的承认和执行，力求通过条约在国际法层面为各缔约国提供统一的承认与执行标准；另一方面，为维护缔约国国家主权与公共利益，吸纳更多缔约国，《纽约公约》第五条（注释2） 以排他性的完全列举方式规定了拒绝承认与执行外国仲裁裁决的事由。第一款规定了应由当事人提出并承担举证责任的五种情形：（1）仲裁协议无效；（2）仲裁程序中未适当通知或因其他原因导致一方当事人未能申辩；（3）超裁；（4）仲裁庭的组成或仲裁程序不符合协议或适用法律；（5）裁决尚未对当事人产生拘束力或被撤销。第2款规定了在申请承认和执行外国仲裁裁决的过程中法院可依职权审查的两种情形：（1）仲裁事项依申请承认及执行地所在国法律不得仲裁；（2）承认或执行仲裁裁决有违申请承认及执行地所在国公共政策。
我国于1987年正式加入《纽约公约》，并在加入时按照《纽约公约》第一条第三款作出互惠保留（注释3）和商业保留（注释4）。这意味着绝大多数缔约国作出的仲裁裁决，均可依据《纽约公约》在我国法院申请承认与执行。同时，《纽约公约》第五条的规定也成为我法院在司法实践中不予承认与执行外国仲裁裁决，维护国家公共利益的直接国际法依据。
（二）国内法层面
《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第三百零四条规定：“在中华人民共和国领域外作出的发生法律效力的仲裁裁决，需要人民法院承认和执行的，当事人可以直接向被执行人住所地或者其财产所在地的中级人民法院申请。被执行人住所地或者其财产不在中华人民共和国领域内的，当事人可以向申请人住所地或者与裁决的纠纷有适当联系的地点的中级人民法院申请。人民法院应当依照中华人民共和国缔结或者参加的国际条约，或者按照互惠原则办理。”该条文明确了外国仲裁裁决在中国得到承认与执行的程序性要件，为《纽约公约》等国际条约与中国法律体系的衔接提供了法律依据。
此外，最高人民法院通过《最高人民法院关于仲裁司法审查案件报核问题的有关规定（2021修正）》（以下简称《规定》）建立了内部审查报告机制，以求善意履行《纽约公约》义务，促进国际商事仲裁的发展，审慎适用《纽约公约》第五条之规定。《规定》第二条规定：“各中级人民法院或者专门人民法院办理涉外涉港澳台仲裁司法审查案件，经审查拟认定仲裁协议无效，不予执行或者撤销我国内地仲裁机构的仲裁裁决，不予认可和执行香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区仲裁裁决，不予承认和执行外国仲裁裁决，应当向本辖区所属高级人民法院报核；高级人民法院经审查拟同意的，应当向最高人民法院报核。待最高人民法院审核后，方可依最高人民法院的审核意见作出裁定。”内部审查报告机制的建立为我国承认与执行外国仲裁裁决提供了统一的审查标准，将释明概念的权力集中到最高人民法院手中，强化了中央司法机关对不予承认与执行外国仲裁裁决的审慎把控，充分体现了我国在支持仲裁国际化与维护司法主权之间的平衡。
三、我国司法审查实践中的“公共政策”
《纽约公约》第五条规定了拒绝承认及执行外国仲裁裁决的七种具体事由，但未对第二款第（乙）项“承认或执行裁决有违该国公共政策者”中的“公共政策”作出明确界定。尽管国际法律联盟于2002年发布的有关“公共政策”的建议在国际司法实践中具有一定的参考价值，但对各国并不具实际拘束力。因此，“公共政策”的具体内涵和判断标准，仍然需要缔约国法院结合本国法律秩序与社会根本利益进行自由裁量。
我国并未在立法层面对“公共政策”作出统一界定，而是通过司法实践逐渐厘清其内涵外延。最高人民法院在《关于申请人Castel Electronics Pty Ltd.申请承认和执行外国仲裁裁决一案请示的复函》中首次阐明《纽约公约》第五条第二款（乙）项所称的“违反公共政策”仅限于“承认和执行外国仲裁裁决将导致违反我国法律基本原则、侵犯我国国家主权、危害社会公共安全、违反善良风俗等足以危及我国根本社会公共利益的情形”。根据对中国裁判文书网、威科先行、北大法宝等公开数据库的检索和分析，尽管诸多案件的当事人以外国仲裁裁决的承认与执行将违反中国公共政策为理由进行抗辩，但绝大多数并未获得中国法院的支持。结合现有案例及最高人民法院复函精神，可以清晰地看出，我国法院在援引“公共政策”适用公共秩序保留条款时秉持着严格适用的审慎立场，其判断标准可以从正反两个方面具体阐明：
（一）外国仲裁裁决对我国国家主权的侵犯构成违反公共政策的核心情形
迄今为止，中国法院援引《纽约公约》第五条第二款乙项的规定拒绝承认和执行外国仲裁裁决的案件仅有两起，均属于外国仲裁裁决的承认与执行将与我国司法机关已经作出的生效裁判产生冲突，侵犯我国司法主权的情形（注释5）。
最具有代表性的是赫莫法姆公司等诉济南永宁制药股份有限公司一案。该案是中国加入《纽约公约》以来首次援引《纽约公约》第五条第二款（乙）项，以违反公共政策为由拒绝承认和执行外国仲裁裁决的案件，为理解中国法院如何适用公共秩序保留制度提供了基准框架。关于该案，最高人民法院在复函（注释6）中阐明：“在中国有关法院就济南永宁制药股份有限公司与合资公司济南--海慕法姆制药有限公司之间的租赁合同纠纷裁定对合资公司的财产进行保全并作出判决的情况下，国际商会仲裁院再对济南永宁制药股份有限公司与合资公司济南--海慕法姆制药有限公司之间的租赁合同纠纷进行审理并裁决，侵犯了中国的司法主权和中国法院的司法管辖权。”更具体而言，最高人民法院认为ICC裁决对我国法院的司法行为（本案中中国法院已经作出的财产保全裁定及生效判决）进行否定，构成了对中国司法主权和管辖权的根本性挑战，违反了中国法律的基本原则和公共利益。
这一裁判逻辑同样被适用于承认与执行香港、澳门仲裁裁决的案件中。在（2015）泰中商仲审字第00004号案件（注释7）中，最高人民法院认为：“关于香港仲裁裁决的在内地执行审查问题，根据《最高人民法院关于香港仲裁裁决在内地执行的有关问题的通知》（法[2009]415号），人民法院应当依照《最高人民法院关于内地与香港特别行政区相互执行仲裁裁决的安排》的规定进行审查。江苏省高级人民法院在审理WicorHoldingAG与泰州浩普投资有限公司就同一《中外合资泰州华威绝缘材料有限公司合资合同》项下的另一纠纷时，已于2012年12月11日作出（2012）苏商外辖终字第0012号民事裁定，认定涉案仲裁条款无效，该裁定已经发生法律效力。而涉案仲裁裁决是仲裁员在认定涉案仲裁条款有效的前提下作出的，在内地执行该仲裁裁决将与人民法院的上述生效裁定相冲突，违反内地社会公共利益。”泰州市中级人民法院据此裁定该仲裁裁决应当不予执行。
帕尔默海运公司诉中牧实业有限公司一案（注释8）进一步明确了这一司法裁判规则。该案中法院查明，2016年5月，中牧实业有限公司公司向广州海事法院提起诉讼，帕尔默海运公司以双方存在仲裁协议为由提出管辖权异议。2016年9月9日，独任仲裁员就双方争议在伦敦作出仲裁裁决。2017年1月，帕尔默公司在中国申请承认和执行仲裁裁决，2017年10月，广州海事法院作出（2016）粤72民初705号民事裁定书认定案涉仲裁条款无效。2018年7月天津市中级人民法院最终认定：“对本案公约项下仲裁裁决的承认和执行，隐含了执行地国法院对裁决依据之仲裁条款存在和效力的肯定态度。在中国法院已对当事人之间仲裁条款的存在及效力作出否定性判断的前提下，承认及执行基于上述仲裁条款作出的仲裁裁决，其结果是在同一法域针对相同的事实作出了截然相反的司法判断，这种在司法判断结论方面自相矛盾的情形有违国家法律价值观念的统一和一致。因此，无论对《纽约公约》中规定的‘公共政策’做怎样限制性解释，国家法律观念与司法判断结论之一致与统一都不应当被排除在‘公共政策’范围之外”并援引《纽约公约》第五条第二款乙项对英国伦敦国际仲裁院作出的仲裁裁决不予承认和执行。
上述司法裁判规则，已于2022年在《全国法院涉外商事海事审判工作座谈会会议纪要》第一百零八条中得到确认：“人民法院根据《纽约公约》审理承认和执行外国仲裁裁决案件时，如人民法院生效裁定已经认定当事人之间的仲裁协议不成立、无效、失效或者不可执行，承认和执行该裁决将与人民法院生效裁定相冲突的，应当认定构成《纽约公约》第五条第二款乙项规定的违反我国公共政策的情形。”
虽然上述三例以“违反公共政策”为由不予承认与执行的案件均涉及到仲裁裁决内容与我国生效裁判相冲突的情形，但并不意味着外国仲裁裁决与我国生效裁判不一致必然构成对公共政策的违反。判断是否存在这一情形，应当结合案件事实，考虑仲裁裁决作出时间是否早于我国生效裁判作出时间，如CastelElectronicsPtyLtd.申请承认和执行外国仲裁裁决一案中，最高法院就在[2013]民四他字第46号复函中指出“涉案仲裁裁决系于2010年12月23日和2011年1月27日作出，而我国法院关于仲裁条款无效的裁定系于2011年12月20日作出，仲裁裁决的作出时间显然早于我国法院裁定的生效时间。况且TCL公司在仲裁程序中亦未提出仲裁条款无效的异议，反而向仲裁庭提出了反请求，仲裁庭据此确定仲裁条款效力与管辖权，这是符合仲裁地法律和仲裁规则的，并不存在侵犯我国司法主权的情形。”。另外，还需要考虑外国裁决和我国生效裁判是否就同一争议事项作出了不同认定，如西特福船运公司与被申请人中国电子进出口山东公司、被申请人荣成市西霞口船业有限公司申请承认与执行外国仲裁裁决一案中，虽然青岛海事法院认为案涉仲裁裁决与该院作出的（2011）青海法海商初字第361号案件争议事项存在密切关联且处理结果相互冲突，应当被认定为“违反公共政策”的情形，但最高法院在复函（注释9）中纠正了这一点。最高法院指出：“该仲裁与诉讼两案争议的当事人、标的、法律关系、具体请求均不同，而且船舶主机交付及其争议发生于涉案船舶逾期(建造合同约定交船日期2009年1月31日后的210天)仍未交付的事实之后，船舶建造合同解除与主机问题无关，两案在争议事由上没有牵连，也没有充分证据证明承认涉案仲裁裁决会与我国司法主权相冲突或者违反我国公共政策。”此外，对于将国内争议提交国外仲裁机构进行裁决的仲裁（注释10）条款，我国法院倾向于援引《纽约公约》第五条第一款（甲）项的规定，以仲裁条款无效为由拒绝承认和执行外国仲裁裁决，而不认定为侵犯中国法院的司法管辖权，适用公共秩序保留。
（二）不涉及中国根本利益的仲裁裁决不构成违反公共政策
除上述被援引《纽约公约》第五条第二款（乙）项裁定不予承认及执行的案例以外，最高人民法院复函还为司法实践提供了判断不构成违反公共政策的具体情形：
1.违反我国法律、行政法规、部门规章中的强制性规定，并不必然构成违反公共政策
我国法院明确地将“违反法律、行政法规、部门规章中的强制性规定”与“违反公共政策”的概念区分开来。在ED&F曼氏（香港）有限公司申请承认和执行伦敦糖业协会仲裁裁决案（注释11）中，最高院复函指出：“依照我国有关法律法规的规定，境内企业未经批准不得擅自从事境外期货交易。中国糖业酒类集团公司未经批准擅自从事境外期货交易的行为，依照中国法律无疑应认定为无效。但违反我国法律的强制性规定不能完全等同于违反我国的公共政策。因此，本案亦不存在1958年《承认与执行外国仲裁裁决公约》第五条第二款规定的不可仲裁及承认与执行该判决将违反我国公共政策的情形。”南京市中级法院认为，虽然案涉仲裁裁决错误地理解了中国法律的强制性规定，但不损害中国根本社会利益，不构成违反中国公共政策。
2、错误理解我国法律或对我国法律作出否定性评价，不必然构成违反公共政策
在荷兰诺福德技术有限公司申请承认和执行外国仲裁裁决案（注释12）中，国际商会仲裁院作出的仲裁裁决认为：“诺福德公司提供专利转让协议证明，帝斯曼公司已经将中国专利在内的专利权转让给诺福德公司。虽然，根据中国《专利法》第十条规定，中国单位或个人向外国人转让专利权的，应当办理登记。但是，帝斯曼公司和诺福德公司均是荷兰公司，上述条款不适用于两公司之间的专利转让协议。因此，仲裁庭认定诺福德公司享有涉案中国专利权。”仲裁裁决生效后，诺福德公司向南京市中级人民法院申请承认和执行该仲裁裁决。苏美达公司、彩龙公司主张案涉外国仲裁裁决错误适用了中国法律，违背中国公共政策，应不予承认和执行；根据中国《专利法》第十条第三款规定，专利权的转让自登记之日起生效；帝斯曼公司向诺福德公司转让专利权，未办理登记，诺福德公司未取得专利权。而南京市中级人民法院指出：“虽然案涉仲裁裁决错误地理解了中国法律的强制性规定，但不损害中国根本社会利益，不构成违反中国公共政策。”
3、仲裁结果显失公平，不必然构成违反公共政策
法院对外国仲裁裁决进行司法审查的过程中，不关注仲裁实体结果是否公平合理，该观点在GRD Minproc有限公司申请承认并执行瑞典斯德哥尔摩商会仲裁院裁决案中，得到验证。最高人民法院复函（注释13）指出：“在飞轮公司根据合同中有效的仲裁条款就设备质量问题提请仲裁的情况下，仲裁庭对设备质量作出了评判，这是仲裁庭的权力，也是当事人通过仲裁解决纠纷所应当承受的结果。不能以仲裁实体结果是否公平合理作为认定承认和执行仲裁裁决是否违反我国公共政策的标准。”同样，在韦斯顿瓦克公司申请承认与执行英国仲裁裁决案（注释14）中，最高人民法院再次重申此立场，明确指出天津市高级人民法院以仲裁结果显失公平为由拟拒绝承认和执行外国仲裁裁决，属于对“公共政策”概念的扩大解释，对公共秩序保留的不当援引，应予以纠正。
四、结语
综上所述，中国法院对公共秩序保留的适用始终保持着高度谦抑与克制的基本立场。司法机关通过严格的个案审查，将其严格限定在维护“根本性社会公共利益”的极端情形内。清晰的司法导向为国际商事主体提供了稳定的预期：一方面，中国法院恪守《纽约公约》义务，大力支持仲裁国际化；另一方面，则通过公共秩序保留这一“安全阀”，坚守法律秩序的根本底线。对于当事人及代理律师而言，在申请或抗辩承认与执行程序时，应准确把握“根本社会公共利益”的严格标准，充分举证裁决结果将导致的实质性、根本性损害，避免因理解泛化而导致主张不被支持。未来，随着跨境商事交往的持续深化，中国法院必将在具体案例中进一步明晰与完善公共秩序保留的适用边界，进而在履行国际义务与捍卫法治根本之间实现更为精密的平衡。
注释：
1.《纽约公约》的表述为“public policy”，直译为“公共政策”，但我国法院在司法实践中大多使用“公共利益”，两者视为同义，本文亦如此。
2.《纽约公约》第五条规定：一、裁决唯有于受裁决援用之一造向声请承认及执行地之主管机关提具证据证明有下列情形之一时，始得依该造之请求，拒予承认及执行：（甲）第二条所称协定之当事人依对其适用之法律有某种无行为能力情形者，或该项协定依当事人作为协定准据之法律系属无效，或未指明以何法律为准时，依裁决地所在国法律系属无效者；（乙）受裁决援用之一造未接获关于指派仲裁员或仲裁程序之适当通知，或因他故，致未能申辩者；（丙）裁决所处理之争议非为交付仲裁之标的或不在其条款之列，或裁决载有关于交付仲裁范围以外事项之决定者，但交付仲裁事项之决定可与未交付仲裁之事项划分时，裁决中关于交付仲裁事项之决定部分得予承认及执行；（丁）仲裁机关之组成或仲裁程序与各造间之协议不符，或无协议而与仲裁地所在国法律不符者；（戊）裁决对各造尚无拘束力，或业经裁决地所在国或裁决所依据法律之国家之主管机关撤销或停止执行者。二、倘声请承认及执行地所在国之主管机关认定有下列情形之一，亦得拒不承认及执行仲裁裁决：（甲）依该国法律，争议事项系不能以仲裁解决者；（乙）承认或执行裁决有违该国公共政策者
3.互惠保留：仅对在其他缔约国领土内作出的仲裁裁决给予承认和执行
4.商业保留：仅对因契约性和非契约性商事法律关系产生的仲裁裁决适用公约。所谓“契约性和非契约性商事法律关系”，具体是指由于合同、侵权或者根据有关法律规定而产生的经济上的权利义务关系，例如货物买卖、财产租赁、工程承包、加工承揽、技术转让、合资经营、合作经营、勘探开发自然资源、保险、信贷、劳务、代理、咨询服务和海上、民用航空、铁路、公路的客货运输以及产品责任、环境污染、海上事故和所有权争议等，但不包括外国投资者与东道国政府之间的争端。
5.参见高晓力：《谈中国法院承认和执行外国仲裁裁决的积极实践》，来源：《法律适用》
6.参见《最高人民法院关于不予承认和执行国际商会仲裁院仲裁裁决的请示的复函》[2008]民四他字第11号
7.此案件虽为香港裁决，属于涉外裁决，不适用《纽约公约》，但最高人民法院在复函中对“公共利益”作出的解释与外国仲裁裁决承认与执行中的实践经具有一致性，故于此提及
8.参见《帕尔默海运公司、中牧实业股份有限公司申请承认和执行外国仲裁裁决裁定书》
9.参见《最高人民法院关于西特福船运公司申请承认英国伦敦仲裁庭作出的“HULLXXK06－039”号仲裁裁决案件请示的复函》
10.参见《最高人民法院关于北京朝来新生体育休闲有限公司申请承认大韩商事仲裁院作出的第12113-0011号、第12112-0012号仲裁裁决案件请示的复函》
11.参见《最高人民法院关于ED&F曼氏（香港）有限公司申请承认和执行伦敦糖业协会仲裁裁决案的复函》
12.参见《江苏法院涉外商事海事审判典型案例：荷兰诺福德技术有限公司申请承认和执行外国仲裁裁决案》
13.参见《最高人民法院关于GRD Minproc有限公司申请承认并执行瑞典斯德哥尔摩商会仲裁院仲裁裁决一案的请示的复函 》
14.参见《最高人民法院关于韦斯顿瓦克公司申请承认与执行英国仲裁裁决案的请示的复函》
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作者简介
熊子杰律师
熊子杰律师毕业于湘潭大学法学院，专业为法学。
熊子杰律师曾服务于大型国有企业法律顾问团队，深度参与企业合规风控、重大项目谈判及商事纠纷处理，为公司日常运营、公司治理提供法律支持。熊律师深谙企业运作模式与法律需求，善于从商业视角为企业提供务实、前瞻的法律解决方案。此外，熊律师持有司法考试证书、律师执业证等相关证书，熟练掌握英语和日语等多种语言，秉承着“专业、严谨、负责”的信念，以全面的专业素养和丰富的实践经验为客户提供高品质的法律服务。
